智能化时代地理信息数据要素质量与安全一体化探究

国家测绘产品质量检验测试中心

主任张文晖

副主任赵海涛

技术总师蔡艳辉

地理信息数据是数字中国建设的基础底座，不仅支撑着经济社会各行各业的发展，也是直接涉及军事国防、公共安全、资源安全等国家安全事项的战略性数据资源。将地理信息数据纳入统一数据要素市场管理，统筹质量与安全，需要面临一系列的制度改革和政策创新。

地理信息数据要素的特点

将数据作为新的生产要素纳入中国特色社会主义基础理论体系，是中国共产党基于工业经济向数字经济转型的研判提出的新时代重要理论命题，是马克思主义与中国实际相结合的具有时代特征的理论创新。地理信息数据是数据生产要素的一种，除了具有一般数据要素虚拟性、非消耗性、非稀缺性、非均质性、排他性、强外部性等特点外，还具有自身行业特点。

（一）典型新质生产力的特征

生产力是人类在生产实践中形成的改造自然的能力。新质生产力的核心在于“新”的特性和“质”的提升。数字经济是随着计算机、互联网和人工智能技术的发展而出现的新经济模式，相比传统经济形态而言，其产品形态、服务方式、权益主体、资本构成和市场规则都将制度性重构，数据是最根本支撑。同时，智能化时代的数据本身就是科学技术应用的产物，是新质生产力的反映。地理信息是描述与地理位置和时间相关事物或对象及其关系的信息，是重要的基础性、战略性信息资源，在国家治理和现代化建设中发挥着基础性支撑作用，体现的是新质生产力特性。同时，当前的世界模型、空间智能、时空智能大模型的核心数据都是地理信息数据。

（二）关系国家安全和利益

地理信息不仅是军事情报的核心内容，也是自然资源、公共安全、基础设施、经济发展等各个领域情报的重要内容，直接关系国家安全和利益。将地理信息数据纳入国家安全管理范畴是世界各国的惯例。基于我国国情，自然资源部和国家保密局联合印发了《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》，直接规定了涉密地理信息数据范围。与一般的数据要素相比，地理信息数据涉及国家安全和利益，是其显著特点。

（三）统筹安全与共享应用具有复杂性

数字经济发展要求地理信息数据进入数据要素市场，成为自由流通和共享使用的数据资源。同时，地理信息数据安全规定要求地理信息数据必须保密，这必然导致其在开放共享与安全管控之间面临结构性矛盾。统筹国家发展与国家安全本身是一个复杂的系统性命题，因此，必然带来地理信息数据应用的复杂性。从技术的角度看，高质量的地理信息数据在不同的场景下，既可以直接赋能经济社会发展，又可能带来社会主义建设成果的深度破坏。如何在确保地理信息数据安全的前提下发挥地理信息数据要素的潜能，是一个极具挑战性的复杂命题，也是地理信息数据要素的显著特点。

地理信息应用的现状

（一）地理信息社会化应用需求巨大

地理信息是基于地理时空的地理要素及其关系的表达，人类的一切社会活动均存在于这个时空中。因此，经济社会活动均需要地理信息的支撑。全面建设社会主义现代化国家的首要任务是高质量发展，要系统性、高效能重构经济发展模式，提升国家治理水平，这些均需要现代地理信息科技和高质量的地理信息数据支撑。当前，智能网联汽车涉及的自动导航地图、多传感器时空数据融合应用、基于全域范围的“车路云一体化”应用系统均需要大量地理信息。美团、滴滴、顺丰等物流产业的高效管理需要准确的地理信息时空数据支撑。当前，大力推进的低空经济中的空中航路和飞行器管理，直接基于地理信息构建。基于实景三维模型数据的数字孪生，在国土空间规划、矿产资源管理、城市综合治理、区域经济发展上，均具有强大的新质生产力效应，为现代治理提供基础支撑。

（二）地理信息供给不充分

测绘地理信息事业经过近30年的高速发展，国产卫星遥感影像自主保障率达90%以上；1∶5万基础地理信息数据库保持按年度动态更新；全国卫星导航定位基准服务系统全面建成，向全社会提供厘米级实时导航定位服务；地形级实景三维实现大场景三维数字映射，5米、10米格网等系列产品覆盖全部陆地国土，1∶1万数据覆盖70%陆地国土；300余个地级以上城市完成LOD1.3三维模型生产，67个城市开展智慧城市时空大数据平台建设试点。地理信息产业作为我国经济发展的重要支撑，虽然取得了很大的成绩，但相比我国全产业的发展支撑而言，供给能力还很不充分。2024年，我国GDP总量为134.8万亿元，地理信息产业总产值为8501亿元，占比为0.63%。测绘资质单位2024年服务总产值为1608亿元，占比为0.11%。当前，地理信息社会化应用80%以上为电子地图导航和物流管理服务，大量的基础测绘成果在经济社会建设中未能充分发挥其作用。“数据海量、知识难求”“一边是数据成堆，一边是无数据可用”的局面仍然是当前的常态。

（三）地理信息安全防控和监管面临挑战

为统筹地理信息安全和应用，我国在地理信息数据获取、存储、提供和服务上进行了完整的管理制度设计。通过《测绘法》赋予地理信息数据测绘活动严肃、权威的法定地位；通过测绘资质管理对测绘活动主体提出责任和义务要求；通过为社会大众提供日常导航地图、互联网电子地图社会化服务，促进地理信息产业发展；通过实施测绘质量监督抽查和公开地图审核制度，对测绘地理信息数据质量和安全进行把关。这些制度设计从宏观上发挥了很好的作用，较好地统筹地理信息安全保密与共享应用。但同时也要看到，随着互联网技术、人工智能技术的发展和应用，这些传统的地理信息安全防控与监管的方式和技术，已经不能适应智能化时代的需要。传统基于图幅的地图形态已经演变成人工智能大模型，传统的质量抽样检验技术体系的产品基础已经不复存在。众源的、分布式的测绘地理信息数据加工、处理方式彻底改变了传统资质单位测绘生产方式，其数据质量权益主体、安全权益主体均发生根本性变化。测绘地理信息数据安全理论和防控技术体系还未形成，数据安全性检测和评估没有基础理论支撑。

地理信息数据要素化的关键问题

2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），从数据产权制度、流通交易制度、分配制度、安全可控治理制度及保障措施方面，对地理信息数据要素化的全过程进行了顶层设计。国家发改委、国家数据局等6部委也提出了完整的国家数据标准体系建设指南。当前，数据要素化的关键问题集中在产权界定、定价机制、流通交易、安全治理、收益分配、质量标准、技术支撑、制度协同8个核心维度，这些问题相互交织、互为因果，共同构成了数据要素从资源到资产、再到资本转化的根本问题。地理信息数据作为数据要素中的典型代表，在以下3个方面表现更为突出。

（一）数据产权确认

数据产权是权利人对特定数据享有的财产性权利，只有明确数据的权益主体，才能保障数据权益、促进数据交易和利用，最终实现参与分配体系。中央与地方均将数据权属问题作为重要议题，进行各种探索。“数据二十条”提出探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的中国特色产权制度框架，并强调要建立数据产权登记新方法。各地政府也因地制宜探索数据权属保护方法。总体上，我国现有数据权属保护工作处于登记规则构建的探索阶段，尚未形成统一的规范和全国一体化数据要素登记体系。不同于一般的公众数据，地理信息数据具有涉及国家安全的属性，确认数据产权不仅是确认受益主体，而且是确认地理信息安全的社会责任主体。尽管“数据二十条”提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的方案，但地理信息数据面临更加复杂的确权问题。

（二）地理信息数据内容安全合规

2020年7月，自然资源部、国家保密局联合印发《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》，按照“军民分开，兼顾要素、属性和精度”的工作思路，重新划定了测绘地理信息管理工作保密范畴、期限和密级。尽管有较大突破，但仍然存在较多的涉密规定。实现地理信息数据要素化，必须要解决地理信息数据安全合规问题。

对于公开的社会化应用，涉密地理信息数据必须完成脱密、脱敏后，才能纳入数据交易目录，实现传统意义上的数据要素化。对于涉密地理信息数据，不能直接机械地应用现有的数据要素理论。

（三）数据价值评估数据

作为核心生产要素，其价值释放程度直接决定竞争优势与发展潜力。全国信息技术标准化技术委员会发布的《信息技术大数据数据资产价值评估》（GB/T 46353—2025）提出了一个系统化的评估范式，规定数据资产价值评估过程应包括数据评价与价值评估两部分。数据评价是对数据资产质量要素进行评价，也可结合实际情况，对数据资产的生成要素和应用要素等进行分析整理。价值评估主要是确定数据资产价值，评估方法包括收益法、成本法和市场法3种基本方法及其衍生方法。由于地理信息数据作为基础数据资源，具有通用性，不同的业务场景质量指标需求不同，价值需求也不同。尽管可以直接应用该评估范式，但无论是地理信息数据质量评价，还是价值评估均面临较大挑战。

地理信息数据要素质量与安全一体化监管

2023年8月，自然资源部发布《关于加快测绘地理信息事业转型升级更好支撑高质量发展的意见》，要求提供测绘地理信息数据要素保障，打造数字中国统一的时空基底，大力促进测绘地理信息在数字经济新业态发展中的应用，释放测绘地理信息数据要素价值。为了实现这一目标，应积极探索地理信息数据要素质量与安全一体化监管与应用路径。

（一）基于应用安全概念的一体化

测绘成果质量与地理信息安全看似是两个不同领域的概念，但基于安全原理，测绘地理信息数据质量本质上是数据应用安全，质量好坏直接决定应用该数据时带来的间接风险。中共中央、国务院印发《建设高标准市场体系行动方案》《质量强国建设纲要》等文件，强调了质量安全对于国家经济发展的重要性。质量安全被视为国家竞争力的核心要素之一，从这个角度看，质量安全具有国家安全的特性。另一方面，地理信息安全作为一个专用名词，狭义条件下特指对国家安全和核心利益带来影响的地理信息数据安全，本质上也是应用安全。因此，从地理信息数据应用的角度看，地理信息数据质量与安全的一体化都是应用安全，只是应用的直接对象不同。

（二）基于数据本体内容的一体化

地理信息数据质量与地理信息数据安全的主体都是地理信息数据成果实体，是基于数字表示的具有地理特征的地物要素集合。同一个地理信息数据同时具有质量特性和安全特性。质量特性体现的是该数据与真实世界的符合程度，安全特性是该数据直接影响国家安全和核心利益的程度。从数据成果实体的角度看，质量与安全具有一体化的本体内容，反映不同的结论。

（三）基于数据检测技术的一体化

地理信息数据质量检测和地理信息数据安全检测从技术上都是检验检测活动，只是检验参数、评估方法不同。测绘地理信息成果的质量检验是通过抽样检测、统计推估成果数据的数学精度、属性精度、逻辑一致性等固有特性满足设计要求的程度。地理信息数据安全检测是通过抽样检测、统计推估成果数据在要素内容、空间精度、数量、空间复杂度等固有特性影响国家安全与核心利益的程度。操作层面，无论质量检测还是安全检测，都执行了相同的检验检测范式：成果统计抽样、样品检测、参数评估、问题处理。因此，从检验检测范式角度看，地理信息数据要素质量与安全一体化，体现在数据要素质量与安全检测的一体化。

相关建议

数字经济作为人类文明发展到特定阶段出现的新经济形态，是自然科学和社会科学融合发展的必然产物，具有鲜明的时代特性。党中央将发展数字经济作为重要的发展战略之一，体现了当前数字经济对未来国家发展的重要性。创新数据要素基础理论、筹建国家数据局、出台系列政策文件，全方位、体系化推进数字经济发展，就是向全社会发出最强的信号——必须抓住第四次工业革命的机会，抢占从大数据、物联网、人工智能到数智治理的红利和制高点。

测绘地理信息作为数字中国建设的基础性数字底座和新型时空信息基础设施，处于我国数字经济建设的第一梯队。大力推进地理信息数据要素化，加大地理信息数据要素供给，逐步完善地理信息数据要素市场，是当前自然资源部的一项重要任务。地理信息数据要素质量与安全一体化的思想，以及基于测绘地理信息生产、处理、存储和应用的管理实践，是测绘产品质量监督管理、地理信息安全监管经验的总结，是数据要素理论创新的方法论。

基于当前地理信息数据要素化工作实际，提出如下建议。

（一）开展测绘地理信息质量与安全一体化监管探索

开展年度全国测绘产品质量监督抽查，一直是自然资源部实施测绘行业管理的基本措施，在规范行业秩序、提升测绘产品整体质量方面发挥了重要作用。随着自动驾驶、快递物流、个人移动导航等地理信息社会化应用的扩大，地理信息数据安全风险监管已经成为主要任务。现行的测绘地理信息监管方式、模式和技术方法，在很多方面已经不能适应数字经济发展的需要。建议面向智能化时代，积极开展测绘地理信息质量与安全一体化监管体制、机制探索，实现测绘地理信息管理能力跨越式发展。

（二）开展地理信息数据要素质量与安全一体化评估试点

地理信息数据要素化需要开展地理信息数据安全合规评估和地理信息数据价值评估。地理信息数据安全合规评估既是地理信息安全监管的需要，也是数据进入数据要素市场的条件。地理信息数据价值评估的关键是地理信息数据质量检测。针对一个地理信息数据成果，开展地理信息数据质量与安全一体化检测评估，是地理信息数据要素综合监管的必然要求。

国家测绘产品质量检验测试中心是国家认监委授权的国家级第三方测绘产品质量检验检测机构，在测绘产品质量检验方面具有完整的技术体系和检测能力。2018年以来，在自然资源部的指导下，依托现有的平台支撑能力，开展地理信息安全检测技术创新，逐步建立了地理信息数据安全检测和评估的技术方法体系，提出的地理信息数据安全性指数（GSI）直接面向地理信息数据要素化保障应用，起草的技术指导性文件《地理信息数据安全性量化评估》进入技术审查阶段。联合上海质量监督检验站、百度智图科技有限公司、湖北省自然资源厅，收集整理多个地理信息数据质量与安全一体化检测评估典型案例。基于当前试验结果，建议将地理信息数据安全性指数纳入地理信息数据要素质量与安全一体化应用保障体系，并开展部级地理信息数据要素保障应用试点。