城市旅游产业发展与农用地管控空间协调性分析：以舟山市普陀区为例

徐征¹，翁宝凤², 罗明生²,

王增利³, 葛莹⁴, 何孟欣⁴

1. 浙江省海洋地质调查大队，舟山316021；
2. 浙江省测绘科学技术研究院，杭州311100；
 3. 河海大学地理与遥感学院，南京211106；
4. 河海大学地球科学与工程学院，南京 211106

摘  要：如何在国家土地用途管制下支持旅游产业发展模式是地方政府急需解决的问题，现有研究多集中于经济发展与生态环境之间的协调，鲜有针对农用地与旅游用地之间协调发展的分析。本文以舟山市普陀区为例，首先以街道为尺度，利用扩张强度指数计算旅游用地扩张强度；其次采用用地协调指数分析旅游用地与农用地之间的协调性程度；最后使用热点探测G统计量以社区尺度分析农用地和旅游用地空间协调关系。研究表明：①研究区旅游产业发展表现为农用地与旅游用地空间错位利用，具体呈现两种发展模式，分别为典型旅游用地模式与新型旅游用地模式。②典型旅游用地模式以旅游用地节约集约利用为先，前提是在农用地保护区外发展旅游产业；新型旅游用地模式显示旅游用地分散式利用，在农用地管控下实现了两类土地的协调发展。当地政府的做法可为其他城市在如何协调旅游业发展和农用地保护两者关系上提供借鉴。

关键词：农用地；旅游用地；空间协调性；旅游产业发展；两种模式

引用格式：徐征, 翁宝凤, 罗明生, 王增利, 葛莹, 何孟欣.2024.城市旅游产业发展与农用地管控空间协调性分析: 以舟山市普陀区为例. 时空信息学报, 31(6): 765-772

Xu Z, Weng B F, Luo M S, Wang Z L, Ge Y, He M X. 2024. Spatial coordinability between urban tourism industry development and farmland control: A case study of Putuo District, Zhoushan City. Journal of Spatio-temporal Information, 31(6): 765-772, doi: 10.20117/j.jsti.202406007

1  引  言

自“十三五”时期以来，我国大力推动旅游业发展。随着旅游业的不断发展，旅游用地需求日益增长，加剧了土地资源供需矛盾。旅游用地的紧张局势给农用地的保护造成了压力。这种压力本质上是经济发展与生态环境保护的平衡问题。为了保护农用地，2015年，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）提出，国家大力支持旅游业的发展，对旅游业用地实行分类管理制度，农用地、未利用地的土地性质不变，土地利用与旅游经营的经济关系依法协商解决。《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》明确规定，旅游用地属于建设用地，农用地只能用于农业生产。如何在大力发展旅游业的同时，缓解旅游用地紧张局势，让旅游产业与农用地保护协调发展成为各地政府当前急需解决的问题。

在土地利用方面，由于地理国情的差异，国外鲜有农用地与旅游用地协调发展的研究。国内许多研究探索了生产、生活与生态空间的协调性（王成和唐宁，2018；唐静等，2023；徐军朋和张涛，2023；杨文杰等，2023）。此外，崔新蕾和王冉冉（2024）运用协调度探讨了降碳、减污、扩绿及经济增长等各个系统之间的协调性。上述研究通过探讨多个对象之间的耦合性分异特征，揭示了各个子系统之间的关系。由于国土利用受到严格的管控，如何在保障社会经济发展的同时，减少两类土地利用冲突逐渐成为研究的热点（李晨欣等，2022；陈军等，2024；吴洪涛等，2024）。

总体而言，在研究内容方面，已有研究定量分析了数字经济与农业绿色发展（吉泽男等，2024；刘桉志和杨树果，2024；孙铭雨等，2024）、国家公园生态系统服务与农牧户福祉（李佳桐等，2024）、经济发展与生态保护（赵建吉等，2020；王少剑等，2021；宋冰冰和李友根，2024）、乡村振兴与城镇化（徐维祥等，2020）等对象之间的协调程度。在研究方法方面，扩张强度指数被用于定量化描述城镇扩展的强度和快慢（马荣华等，2004；王飞等，2019）；用地协调指数被用于分析城镇化发展与生态环境保护的空间协调程度（刘希朝等，2023）；热点探测G统计量常被用于判断土地资源空间冲突的热点集聚区（刘耀林等，2018；易丹等，2020）。上述研究对于促进社会、经济及其他要素协调发展，优化国土空间布局具有重要的参考价值。

综上所述，现有研究多集中于经济发展与生态环境之间的协调问题，鲜有针对农用地与旅游用地之间协调发展的分析。随着我国旅游经济发展迅猛，发展旅游业成为城市发展经济的内在驱动力，旅游业的发展极大地带动了当地经济发展和提高了居民生活水平。然而，旅游业的发展往往伴随着土地扩张甚至是农用地挤占，而农用地是国家重点管控的土地资源，因此如何在国家农用地转用严格限制下支持当地旅游产业发展是目前旅游型城市发展所面临的难题。本文以舟山市普陀区为研究案例，采用扩张强度指数、用地协调指数、热点探测G统计量等方法，分析旅游用地与农用地之间的空间分异性与协调关系。

2  研究区及数据来源

浙江省舟山市普陀区是一个集自然景观、文化遗产和海岛度假于一体的旅游热门地区。根据《全国市辖区旅游研究报告2024》，普陀区连续五年位居全国县级市旅游综合实力百强。旅游业快速发展导致当地旅游用地长期紧缺。为了保护农用地，普陀区构建了具有海岛特色的区、镇（街道、管委会）、村（社区）三级田长制，制定并印发了《普陀区关于落实最严格的耕地保护制度全面推行“田长制”的实施方案》，全面推进田长制。该地快速发展的旅游业和严格落实农用地保护政策为旅游产业发展与农用地的空间协调研究提供了典型的研究案例。研究区包含朱家尖街道、东港街道等9个街道（乡镇），行政区划如图1所示。

实验数据来源包括2014年、2018年和2022年的高分一号（GF-1）遥感影像、兴趣点（point of interest，POI）数据、土地利用现状数据等。GF-1影像来源于资源环境科学数据平台，分辨率2m。通过影像分类获得土地利用遥感分类产品。按照《国土变更调查技术规程（2022年度适用）》标准，土地利用类型分为耕地、园地、林地、草地、商服用地等12个土地一级类，每个一级类又分为若干二级类。结合野外实地调查数据，确保遥感影像的分类精度在95%以上。需要说明的是，由于舟山市普陀区行政区划发生变更，为保证研究成果一致性，统一采用2022年行政区划数据，实验对上述三期研究数据进行重新整理。POI数据来源于中国POI数据网站，分别下载了2014年、2018年及2022年POI数据。在研究期内POI数据也曾发生变化，所以也需要根据行政边界进行重新计算。本文使用的农用地包括耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地，以及其他土地。旅游用地包括商服用地和特殊用地；其中，商服用地使用POI数据套合商服用地获得，特殊用地使用风景名胜设施用地。

3  研究方法

实验包括三个部分，具体技术流程如图2所示。首先，以街道（乡镇）为尺度，采用扩张强度指数计算研究区旅游用地扩张强度；其次，采用用地协调指数评估街道（乡镇）农用地与旅游用地的空间协调程度；最后，以社区为尺度，采用热点探测G统计量深入分析农用地和旅游用地的空间冲突的热点聚集状况。热点聚集区表示土地集约程度较高，并结合用地协调指数，以回答两类土地空间聚集分布与用地协调情况。若空间聚集分布伴随用地协调程度下降，则表明一类土地扩张占用了另一类用地空间；反之，则说明两类土地协调共生，即当地农用地转用限制政策执行较好。

（1）扩张强度指数（马荣华等，2004）能够计算旅游用地变化强度：

式中，U_a为观测初期旅游用地a的面积，亩（1亩≈666.7 m²）；U_b为观测末期旅游用地b的面积，亩；U为研究区面积，亩；?T为观测初期和观测末期的时间间隔，a。实验中利用该指数提取旅游用地扩张速度较快的街道（乡镇）。

（2）用地协调指数（刘希朝等，2023）能够计算区域土地利用协调性程度：

式中，S_i为第i类农用地中的旅游用地面积，亩；i=1为耕地，i=2为林地，i=3为其他用地；n为农用地分类数目；S_c为研究区旅游用地总面积，亩；F_i为旅游用地与第i类农用地保护等级的冲突权重。土地类型保护等级越高，F_i值越大，所以耕地、林地、其他用地分别赋值2、1和0。I_c越大，说明旅游用地与农用地的空间协调性较弱，表示该区域两种土地利用类型存在较大的空间冲突，即存在着一类土地侵占另一类土地的情况；反之，表示该区域两种土地利用类型的空间冲突程度较小，即两种土地利用类型相互侵占比较小。实验中用地协调指数用于探测研究区各街道或乡镇农用地与旅游用地之间用地协调性。

（3）热点探测G统计量（Getis和Ord，1992）能够测度农用地或旅游用地空间集聚特征：

式中，G_i^*(d)为统计量d第i个空间单元的Z值；X_j为第j个空间单元的统计值；W为关联系数，当i、j二者相邻时取值1，否则取值0；n为研究区内统计单元的总数。

综上所述，用地协调指数主要分析街道（乡镇）的农用地与旅游用地之间是否协调，无法反映两种土地类型空间分布状况。而热点探测G统计量可显示旅游用地与农用地的空间聚集区域，从一个侧面揭示了农用地与旅游用地的时空演变规律。因此，用地协调指数结合热点探测G统计量可以用来分析农用地与旅游用地之间的协调机制。

4  实验结果分析

4.1  旅游用地扩张强度分析

2014～2022年，研究区旅游用地面积不断扩大，增幅达115%，旅游用地扩张强度为2.22。2014～2018年各街道（乡镇）旅游用地面积变化率明显比2018～2022年高。进一步地，由图3可知，研究区各街道（乡镇）旅游用地面积呈现不同的变化率。桃花镇、普陀山镇和虾峙镇三个乡镇旅游用地面积变化率环比增幅排在前三位，沈家门街道环比降幅最大。2014～2018年，东极镇、虾峙镇和朱家尖街道的旅游用地面积变化率排在前三位；而2018～2022年，虾峙镇、桃花镇和六横镇排在前三位。虾峙镇旅游业发展一直较快，所以对旅游用地需求较大；东极镇旅游产业发展明显降速，后期旅游用地面积变化率显著下降。

表1为研究区各街道（乡镇）在整个研究期内旅游用地扩张强度变化情况。与变化率相比，扩张强度更能反映土地变化大小的占比情况。其中，扩张强度最大的是东极镇，8年间扩张强度达9.84。结合图1可知，东极镇为三个岛屿且面积较小，土地利用较小的改变都会给当地农用地管控带来很大的压力。朱家尖街道、桃花镇和东港街道扩张强度也相对较高；这三个街道（乡镇）旅游用地增长面积在当地占比较大，同样给当地农用地保护造成了较大的压力。虾峙镇的旅游用地增长速度较快，但中等扩张强度说明其旅游用地基数较小，增长的面积相对土地面积占比不高，因此给当地的压力相对较小。六横镇、沈家门街道旅游用地扩张强度指数小于等于3，说明其旅游用地扩张较慢；其中，六横镇旅游用地面积变化较大，而沈家门街道旅游用地扩张强度为2.21，旅游用地面积变化在2018～2022年甚至为负数。说明这两个街道（乡镇）的旅游用地变化并没有给当地带来压力。

4.2  农用地与旅游用地的空间协调程度

为估算普陀区各街道（乡镇）农用地和旅游用地的空间协调程度，实验将同一时期的农用地和旅游用地面积代入式（2），计算各街道（乡镇）的空间用地协调指数。用地协调指数越高，该区域内农用地与旅游用地的协调性越差；反之，协调性越好。

普陀区各街道（乡镇）用地协调指数见表2。普陀山镇用地协调性较弱，为普陀山旅游景区所在地，从一个侧面说明该镇旅游用地与农用地严重不协调。朱家尖街道在2018年和2022年都是用地不协调高发区，为农用地和旅游用地双重空间集聚区域；旅游用地需求与农用地转用严格限制导致存在较大的用地不协调情况。此外，桃花镇和东极镇在2022年开始出现用地不协调的情况。

表2还说明，普陀山镇在2014～2018年用地协调程度较小，而在2018～2022年用地协调程度明显增加。比较而言，东极镇和虾峙镇在2018～2022年用地协调程度相较于前期更低。同时，普陀山镇附近的桃花镇、朱家尖街道和沈家门街道的用地协调程度也有减小趋势。

4.3  农用地与旅游用地热点探测

为深入分析农用地与旅游用地之间的空间协调关系，以社区为尺度，采用热点探测G统计量估算2022年普陀区土地利用空间集聚程度。农用地和旅游用地在空间集聚区上呈现一定的错位；农用地主要集中在普陀区北部，而旅游用地重点在普陀区东南部，热点探测结果如图4所示。2022年东港街道东部跟南部、朱家尖街道和普陀山镇是旅游用地的热点区域。究其原因东港街道是普陀山旅游业的主要承接地，而朱家尖街道和普陀山镇是舟山市旅游景区所在地，导致这三个街道的旅游用地相对紧张。

农用地集聚区主要集中在东港街道、六横镇和桃花镇，而旅游用地集聚区主要位于东港街道、朱家尖街道和普陀山镇。唯一例外的是，东港街道，既是农用地又是旅游用地的集聚区。由于这种空间错位发展优势，旅游产业与农用地管控并没有在该地造成严重的冲突。在旅游用地三个热点聚集区中，只有普陀山镇的协调性出现了明显的失衡，其他区域的协调性相对较好。这说明普陀山镇旅游用地扩张可能会侵占其他类型土地。与之相比，东港街道和朱家尖街道的旅游用地也出现了较强的扩张强度，但是这些区域的旅游用地集聚区与农用地集聚区存在空间错位；其中，东港街道的农用地主要位于北部区域，而旅游用地重点在东南部区域。六横镇通过农用地聚集区实现农用地集约利用，而旅游用地虽然扩张却没有形成集聚，说明旅游用地以分散式发展。该街道通过农用地集约利用，旅游用地分散式发展的方式实现了两类土地的协调发展。

总之， 2014～2022年，普陀区土地管理部门在确保农用地管控的前提下，通过划定耕地聚集区和旅游用地聚集区、分片管理的方式，实现了农用地集中保护和旅游用地集中开发，达到两类土地在空间上的协调。此外，六横镇等街道（乡镇）也采取了农用地集约利用的方式保护了农用地。这样即使旅游用地扩张，也可以在确保旅游用地供应的同时不会侵占农用地。

5  结  论

为了探索旅游业发展与农用地协调发展的机制，本文以舟山市普陀区为例，评估了2014～2022年该地旅游用地扩张强度，分析了农用地与旅游用地之间的用地协调性。为了揭示农用地与旅游用地的协调发展机制，通过热点探测G统计量在社区尺度上分析了这两类土地利用的集约性和空间协调性。

（1）舟山市普陀区的旅游用地近年来不断扩张。各街道（乡镇）旅游用地面积呈现不同的变化率；其中，桃花镇、普陀山镇和虾峙镇三个乡镇旅游用地面积变化率环比增幅排在前三位，沈家门街道环比降幅最大。旅游用地扩张强度最大的是东极镇，其次是朱家尖街道、桃花镇。

（2）舟山市普陀区旅游用地相对集中，农用地较为分散。舟山市普陀区旅游用地主要集中在东港街道、朱家尖街道和普陀山镇；农用地分布在东港街道、桃花镇和六横镇，分别位于研究区北、中、南三个方位。

（3）在农用地管控下，旅游业发展较快区域可通过在旅游用地节约集约利用或者旅游用地分散式利用两种方式，实现农用地和旅游用地空间协调的目标。东港街道发挥了旅游用地与农用地空间错位发展优势，在旅游用地扩张同时保护农用地范围；六横镇旅游用地扩张较快，旅游用地分散式利用实现了两类土地协调发展；桃花镇出现了较强的旅游用地扩张现象，但属于分散式利用旅游用地。这两种模式可为其他城市旅游业发展与土地保护利用提供借鉴。

本文从方法层面弥补了以往揭示旅游业发展与农用地之间的空间关系分析上的不足，研究结果可为其他城市旅游产业与土地资源保护协调发展提供参考。下一步研究可以从更微观的视角探讨旅游业良性发展与周边经济发展用地、农用地的相互作用关系。

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